Инструкция о порядке регистрации актов гражданского состояния 1958

История развития правового института записи актов гражданского состояния

Акты гражданского состояния — это события и действия, которые характеризуют гражданское состояние человека. С актами гражданского состояния связано возникновение, изменение и прекращение определенных прав и обязанностей. Поэтому государство охраняет и защищает важнейшие акты гражданского состояния путем их регистрации в установленном законом порядке.
Сложившаяся к настоящему моменту правовая база, регулирующая порядок регистрации актов гражданского состояния развивалась вместе с государством и прошла в своем развитии сложные периоды.
В дореволюционной России не существовало специальных органов записей актов гражданского состояния. В то время большую роль в общественной жизни государства играла церковь, которая имела свое делопроизводство. В ведении Русской православной церкви находилось регистрация рождения, бракосочетания и смерти. Регистрация данных актов гражданского состояния осуществлялись в рамках совершения религиозных обрядов. Записи вносились в церковно-приходские книги.
В 1721 году по Указу Петра I церковные учреждения были включены в систему государственных органов России, и все православное население Российской империи было приписано к церковным приходам по месту проживания. Церковное делопроизводство осуществлялось духовными притчами храмов, канцеляриями консисторий и духовных правлений. Церковная реформа, проводимая в тот период в Российской империи,  во многом способствовала исполнению законов, регулирующих вопросы регистрации актов гражданского состояния, поскольку до указанного момента соблюдение законности зависело от знания и добросовестности священнослужителей.
Начиная с 1722 года рождение, бракосочетание и смерть стали регистрироваться в метрических книгах приходскими священнослужителями. Метрическая книга состояла из трех частей: записи о рождении, о браке, и о смерти.
Например, запись о рождении содержала следующие сведения: дату рождения, имя родившегося, фамилию, имя и отчество отца, имя и отчество матери, их сословие, вероисповедание и место постоянного жительства. В записи о браке указывались дата венчания, фамилии, имена и отчества жениха и невесты, их вероисповедание, сословие и место постоянного жительства. Кроме метрических книг, сведения о браке указывались в, так называемых, «обыскных» книгах, в которых записывались данные «обыска», другими словами показания свидетелей и поручителей об отсутствии законных препятствий к заключению брака.
При регистрации духовные органы в своей деятельности руководствовались полным собранием законов Российской империи, Указами самодержавцев всероссийских и определениями Священного Синода. После кодификации права, проведенной в начале ХIХ века, основные материалы, касающиеся регистрации актов гражданского состояния, были собраны в десятом томе Свода законов Российской империи.
Будучи государством многонациональным, российский законодатель должен был бы оговаривать в своих законах вопросы, которые касались не только людей православной веры, но и представителей других нехристианских конфессий. Однако, единого акта, регулирующего все вопросы семейного права, вплоть до революции 1917 года так и не было создано.
Дореволюционное брачно-семейное законодательство России не было светским, все вопросы фактически оставались в руках церкви. Российские законодатели упорно отказывались от проведения реформ, признанных всеми мировыми ведущими специалистами в области гражданского права.
Правовой основой создания в России органов ЗАГС явились декреты Совета Народных Комиссаров Российской Республики от 18 декабря 1917 г.  «О гражданском браке, о детях и о ведении книг актов гражданского состояния» и от 19 декабря 1917 г. «О расторжении брака» .
Принятие данных документов коренным образом изменило старый порядок, регулирования брачно-семейных отношений, в первую очередь, церковь была отстранена от регистрации актов гражданского состояния. В соответствии с Декретом от 18.12.1917 на территории Российской Республики стали признаваться лишь гражданские браки. Однако в примечании к документу было указано, что «церковный брак на ряду с обязательным гражданским является частным делом брачующихся».  
Во исполнение Декрета от 18.12.1917 «О гражданском браке, о детях и о ведении книг актов гражданского состояния» 4 января 1918 Народным комиссариатом юстиции и Народным комиссариатом по местному самоуправлению утверждается Инструкция об организации отделов записей браков и рождений .
Именно с данного момента стала формироваться новая структура органов государственного управления, которая наделялась функциями по регистрации актов гражданского состояния. В соответствии с Инструкцией: «при волостных земских управах, а где таковых не имеется, при уездных земских управах, при городских управах, а в г. Петрограде и Москве при районных управах незамедлительно начинают действовать «Отделы записей браков и рождений».
Несмотря на то, что после принятия вышеуказанных документов церковь полностью была отстранена от обязанностей по регистрации актов гражданского состояния, в некоторых регионах страны из-за отсутствия тщательно разработанных инструкций органы ЗАГС и приходские храмы работали параллельно вплоть до начала 20-х годов. Между притчами и органами ЗАГС шла оживленная переписка по вопросам передачи документов о регистрации актов гражданского состояния и выдачи повторных документов. И только в конце 20-х годов архивы метрических книг были почти полностью переданы на хранения отделам ЗАГС. Остальные документы поступили на хранение в центральные и местные государственные архивы.
Нормативные акты по вопросам деятельности органов ЗАГС на тот период принимались Наркоматом юстиции, Наркоматом внутренних дел (далее НКВД), Наркоматом по местному самоуправлению, Главархивом другими заинтересованными органами. Следует отметить, что регистрации актов гражданского состояния отводились не только демографическое значение, но и в первую очередь — политическое.
Общее руководство органами ЗАГС РСФСР осуществлял Центральный отдел ЗАГС при НКВД РСФСР. Данным органом была разработана структура ведомственной и территориальной подчиненности и соподчиненности органов ЗАГС.
22 октября 1918 года на заседании ВЦИК был принят первый советский кодекс «Кодекс законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве»  (далее Кодекс 1918 года). На принятии данного документа следует остановиться более подробно.
С принятием данного документа семейное право было выделено в отдельную самостоятельную отрасль и регулирование семейных отношений стало производиться отдельно от гражданских.
В соответствии с Кодексом 1918 года регистрация актов гражданского состояния была полностью передана гражданской власти. Согласно
ст. 246 Кодекса 1918 года структура органов ЗАГС состояла из окружных и местных отделов ЗАГС при волостных, городских и районных органах управления. Общее руководство регистрацией актов гражданского состояния осуществлял Центральный отдел ЗАГС.
Органы ЗАГС в то время вели:
•    книги записей рождений;
•    книги записей смертей;
•    книги записи отсутствующих;
•    книги записей браков;
•    книги записей разводов;
•    книги заявлений о происхождении зачатых детей;
•    книги записей лиц, изменивших фамилии и прозвища, и алфавит к ним.
С 1918 года начала формироваться система консульских учреждений РСФСР, уже в 1921 году был принят первый документ, регламентирующий их работу – Общее положение о советских органах за границей. Консульские учреждения производили регистрацию актов гражданского состояния в отношении советских граждан, проживающих на территории иностранных государств. Все документы по регистрации актов гражданского состояния передавались на постоянное хранение в Москву.
Налаживание работы органов ЗАГС в период становления Советской Республики была делом нелегким. Поскольку данная система органов была новой для молодого государства. Приходилось строить данную систему с нуля. К сожалению, ощущалась большая нехватка методических материалов.
В то время органы ЗАГС сталкивались даже с такой проблемой как нехватка бумаги. Так, например, в связи с отсутствием бумаги в 1918 году была остановлена работа по составлению вторых экземпляров актовых книг и алфавитов к ним (данная проблема стояла в то время во многих советских  учреждениях). Как и во всем госаппарате, в отделах ЗАГС началась работа по упрощению делопроизводства и статистической отчетности в целях экономии бумаги.
В связи с образованием СССР в 1923 году была развернута подготовка к созданию нового семейного кодекса и 19 ноября 1926 года был принят Кодекс РСФСР о браке, семье и опеке (далее – КоБСО). С введением в действие КоБСО (1 января 1927 года) отделы записей браков и рождений переименовываются в бюро записей актов гражданского состояния, которые создаются в городах и районных центрах. В развитие норм КоБСО в 1933 году принимается  Инструкция о порядке регистрации актов гражданского состояния, которая подробно регламентировала вопросы регистрации актов гражданского состояния.
Учитывая политическую обстановку сложившуюся в стране, начиная с 30-х годов органы ЗАГС приобретают определенный статус. В июле 1934 года органы ЗАГС, как ведомство, хранящее первостепенную информацию по текущему учету населения, были включены в структуру Народного комиссариата внутренних дел. Все сотрудники отделов ЗАГС приобретают милицейские чины, начальники отделов становятся лейтенантами.  
В соответствии с приказом НКВД СССР от 27.08.1937 руководство работой органов по Союзу ССР стал осуществлять Отдел Актов Гражданского Состояния НКВД СССР. Работой органов, регистрирующих акты гражданского состояния в союзных и автономных  республиках, в краях и областях, руководили отделы актов гражданского состояния НКВД союзных и автономных республик и соответствующих краевых и областных управлений НКВД. Регистрацией актов гражданского состояния в городах, районных центрах, сельских населенных пунктах и рабочих поселках руководили соответствующие отделы и отделения НКВД.
После Великой Отечественной войны требовалось коренным образом перестроить работу органов ЗАГС. В 1946 году НКВД было переименовано в МВД. 8 января 1946 года вышло постановление СНК РСФСР «О мероприятиях по упорядочению регистрации актов гражданского состояния». В последствии данное постановление было утверждено СНК СССР, который одновременно поручил СНК других союзных республик принять аналогичные постановления, направленные на упорядочение регистрации актов гражданского состояния с учетом местных особенностей.
Но только 25 октября 1956 года органы ЗАГС были выведены из подчинения Министерства внутренних дел и переданы в введение местных советов  депутатов трудящихся .
7 июня 1957 года Совет Министров РСФСР принимает постановление «Об организации руководства ЗАГСами» (№ 524 от 07.06.1957). В соответствии с данным документом в штатах Совета Министров автономных республик, крайисполкомов, облисполкомов и горисполкомов городов республиканского подчинения были утверждены должности инспекторов по ЗАГСам для руководства и контроля за работой органов ЗАГС.
Методическое руководство за работой органов ЗАГС согласно указанному Постановлению было возложено на Министерство юстиции РСФСР (в составе центрального аппарата Минюста был организован отдел по ЗАГСам).
На основании постановления Совета Министров РСФСР от 07.06.1957 № 524 Минюстом РСФСР 20.01.1958 по согласованию с МВД РСФСР и Минфином РСФСР была разработана и утверждена Инструкция о порядке регистрации актов гражданского состояния.
В 1969 г. был принят Кодекс о браке и семье РСФСР, в соответствии с которым регистрация актов гражданского состояния в городах и районных центрах стала производиться отделами (бюро) ЗАГС исполнительных комитетов районных, городских, районных в городах Советов  депутатов трудящихся  а в поселках и сельских населенных пунктах – исполнительными комитетами поселковых и сельских Советов депутатов трудящихся .( с 1979г.- народные депутаты),а  с 1992г. органы ЗАГС отнесены к администрациям сельсоветов, поссоветов, городов.)
Кодекс регулировал вопросы регистрации актов гражданского состояния вплоть до принятия Федерального закона от 15 ноября 1997 № 143- ФЗ «Об актах гражданского состояния».

Информация предоставлена Отделом ЗАГСа Башмаковского района

От рождения и до последней минуты жизнь человека связана с деятельностью органов записи актов гражданского состояния. Вот почему сотрудников ЗАГС можно смело назвать летописцами судеб многих поколений граждан нашей страны.

История современной системы ЗАГС ведет свой отсчет с 18 декабря 1917 года, когда был принят декрет Совета Народных Комиссаров РСФСР «О гражданском браке, о детях и о ведении книг актов состояния». На следующий день – 19 декабря – появился еще один декрет «О расторжении брака». Эти и другие важные документы кардинально изменили сложившиеся в России традиции фиксации и контроля рождения, бракосочетания и смерти. На всех этапах развития советского государства осуществление органами ЗАГС регистрации актов гражданского состояния являлось эффективным средством государственного регулирования жизнедеятельности основополагающей ячейки общества – семьи, выступало важным инструментом обеспечения личных и имущественных прав граждан.

Вплоть до Октябрьской революции функции регистрации актов гражданского состояния в нашей стране выполняла Русская православная церковь, которая с этой целью вела масштабное делопроизводство. Оно осуществлялось духовными притчами храмов, канцеляриями консисторий и духовных правлений.

В 1721 году по Указу Петра I церковные учреждения были включены в систему государственных органов и всё православное население Российской империи приписано к церковным приходам по месту проживания. Начиная с 1722 года, рождение, бракосочетание и смерть стали учитываться в метрических книгах. Для лиц неправославного вероисповедания запись рождения была введена позднее (для лютеран – в 1764, для католиков – в 1826, магометан – в 1828, евреев – в 1835, старообрядцев – в 1874).

Законность брака, фактов рождения и смерти определяла запись в церковных метрических книгах, которые были созданы в соответствии с Указом Синода от 20 февраля 1724 года. Каждая книга состояла из трёх частей, содержащих сведения:

– о рождении:  дата рождения и крещения, имя и фамилия, место жительства и вероисповедание родителей и крёстных родителей, законность и незаконность рождения;

– о браке:  имя, фамилия, место жительства, национальность, вероисповедание жениха и невесты, в каком возрасте вступают в брак, дата венчания, фамилии и имена свидетелей;

– о смерти:  имя, фамилия, место жительства, возраст умершего, дата и причина смерти, место захоронения.

С этого времени в Российской империи началось активное формирование и распространение метрических книг. Указ Синода от 23 ноября 1779 года «О исправном содержании метрических книг во всех приходских церквях» оставил норму ведения книг в двух экземплярах и обязательное их наличие как в приходах, так и консисториях, где они служили для потребностей государства и более надежно охранялись от утрат. Одним из традиционных средств защиты метрик от подделки в России был специальный бланк с церковно-славянским ординарно-церковным шрифтом и водяными знаками. Типографские бланки на бумаге с пробелами были введены Указом Синода в 1806 году.

Короткие выписки из этих документов направлялись в полицейскую часть по месту жительства жениха. Сегодня метрические книги религиозных учреждений порой являются единственным документальным источником при изучении истории своего рода, составлении поколенной росписи или генеалогического древа.

Декреты «О гражданском браке, о детях и о ведении книг актов гражданского состояния, а также «О расторжении брака» по сути упразднили старый порядок регулирования брачно-семейных отношений. Церковь была отстранена от регистрации актов гражданского состояния. Отныне в Российской республике официально признавались только светские браки. Религиозный свадебный обряд при этом не отменялся, но считался отныне «частным делом брачующихся». За браками, заключенными в церковной форме до принятия декрета, сохранялась юридическая сила, и они не нуждались в переоформлении.

Следует отметить, что условия вступления в брак значительно упростились. Достаточно было достижения брачного возраста: 16 лет – для женщин и 18 лет – для мужчин и взаимного согласия будущих супругов. Препятствиями к браку признавались следующие обстоятельства: наличие у одного из супругов душевного заболевания, состояние жениха и невесты в запрещенных степенях родства (запрещались браки между восходящими и нисходящими родственниками, родными братьями и сестрами), а также наличие другого не расторгнутого брака. Еще одним важным положением, содержащимся в этом декрете, было уравнение в правах «законных» и, так называемых, «незаконнорожденных» детей. На основании декрета «О расторжении брака» бракоразводные дела были изъяты из компетенции церковных судов. Дела о разводе, возбужденные по одностороннему заявлению супруга, были переданы в ведение местных судов [Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства. — 29 декабря 1917 г. – № 11. – Ст. 160. – С. 161-163].

4 января 1918 года Наркомом юстиции и Наркомом местного самоуправления была издана «Инструкция об организации отделов записей браков и рождений», призванная претворить в жизнь положения декрета от 18 декабря 1917 года. Данная инструкция утвердила немедленное создание отделов записей браков и рождений при волостных, уездных и районных управах и определила их цели, задачи, функции и состав.

Если первые декреты затрагивали лишь некоторые аспекты семейных отношений, то «Кодекс законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве», принятый на сессии ВЦИК РСФСР 16 сентября 1918 года, стал первым отдельным кодифицированным правовым актом, регулирующим семейные отношения. С принятием данного документа семейное право было выделено в отдельную самостоятельную отрасль, и регулирование семейных отношений стало производиться отдельно от гражданских.

В соответствии с Кодексом регистрация актов гражданского состояния была полностью передана гражданской власти. Согласно ст. 246 структура органов ЗАГС состояла из окружных и местных отделов при волостных, городских и районных органах управления. Общее руководство регистрацией актов гражданского состояния осуществлял Центральный отдел ЗАГС НКВД РСФСР.

Кодекс устанавливал, что только гражданский (светский) брак, зарегистрированный в отделе ЗАГС, порождает права и обязанности супругов. Документ определил ряд оснований, необходимых для признания брака недействительным: заключение брака с лицом, не достигшим брачного возраста, отсутствие согласия на брак одного из супругов, брак между лицами, одно из которых состоит в другом, не расторгнутом браке, наличие запрещенных степеней родства, брак с недееспособными. Признание брака недействительным осуществлялось в судебном порядке.

Согласно этому кодексу выбор общей фамилии, или двойной осуществлялся самими супругами, тогда как до революции на принятие двойной фамилии или фамилии жены требовалось высочайшее соизволение. Процедура развода еще более упростилась. Как и прежде, при взаимном согласии супругов развод производился органами ЗАГС. Дела о расторжении брака по заявлению одного из супругов рассматривались как бесспорные единолично судьей без участия заседателей. В случае неявки обоих супругов дело слушалось заочно. Никаких доказательств распада семьи от разводящихся не требовалось.

В 1918−1919 годах были приняты меры к изъятию из церквей метрических книг и размещению их в архивах при отделах ЗАГС. К концу 1920-х годов все метрические книги были полностью переданы на хранение органам ЗАГС. 

В Казанской губернии, как и в целом по РСФСР, процесс становления системы органов ЗАГС был весьма непростым. В 1918 году делопроизводство по актам гражданского состояния было сосредоточено в «Брачном отделе» Казанского Совета городского хозяйства, которое было открыто 1 марта 1918 года и размещалось в доме бывшей Городской управы на ул. Чернышевского. Затем вопросы регистрации перешли отделу юстиции и продолжены 4-й нотариальной камерой г. Казани. С января 1919 года регистрация актов гражданского состояния была передана в Отдел управления Казанского губернского и городского Совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов, в составе которого создан Окружной отдел ЗАГС. В его ведение поступили книги по гражданской метрикации, которые велись Брачным отделом и 4-й нотариальной камерой с 1918 года, а также архив бывшей Казанской духовной консистории. Указанный отдел размещался на ул. Б. Красной, д. 36. Его первым заведующим был назначен тов. Рознер [НА РТ, ф.Р-191, оп.1, д.10, л.14].

С января 1919 года стали функционировать и 5 местных отделов ЗАГС г. Казани.  В связи с тем, что территория Поволжья в 1918 году была охвачена гражданской войной,  создание в уездах Казанской губернии отделов ЗАГС  также пришлось, в основном, на 1919 год. Как происходил этот процесс, например, в Чистопольском уезде, можно узнать из отчета заведующего отдела ЗАГС от 22 октября 1919 года: «При организации отдела актов гражданского состояния 12 ноября 1918 года были изъяты все метрические архивы… и объявлено населению, что впредь только гражданские акты будут признаваться действительными, что церковные обряды являются частным делом граждан… Вообще, организация гражданской регистрации прошла спокойно, за исключением старообрядцев, волнения коих не выходили из пределов частных собраний общин, и мусульманского населения, где проведение реформ осложнялось тем, что мусульманское население склонно было истолковывать проведение гражданской регистрации в смысле принудительного обращения мусульман к обрядам православия. В устранение этого недоразумения мусульманским комиссариатом была организована пропаганда на татарском языке… Во время колчаковского нашествия эвакуация учреждений внесла полный сумбур в дело гражданской регистрации в волостях, местами с эвакуационным транспортом пропали все регистрационные книги, почему в уезде пришлось почти все снова восстанавливать, при отсутствии при том бумаги и прочих канцелярских принадлежностей» [НА РТ, ф. Р-191, оп.1, д.8, л.272].

Сложившаяся ситуация вызвала предложение заведующего Окружным отделом ЗАГС признать записи метрических книг, произведенных церквями и мечетями до середины 1919 года, имеющими юридическое значение. При этом руководитель отдела ссылался на то, что Кодекс законов об актах гражданского состояния был опубликован только в октябре 1918 года, аппарат Окружного отдела учрежден в начале 1919 года, а местные отделы в уездах – в середине 1919 года. Причем, вследствие военных действий весною 1919 года многие местные отделы начали работу лишь во второй половине 1919 года [НА РТ, ф.Р-191, оп.1, д.14, л.359].

Отделы вели акты записей рождений, смертей, книги записей браков, разводов, а также книги записи лиц, изменивших фамилии и прозвища. Демографическую ситуацию в республике в этот период позволяют представить следующие сводные данные Окружного отдела ЗАГС в г. Казани: в 1920 году в столице было зарегистрировано 3658 рождений (из них 1877 мальчиков, 1781 девочек), смертность при этом составила 6115  случаев [НА РТ, ф.Р-191, оп.1, д.15, л.85]. В двадцатые годы подавляющее число вступало в брак первый раз в жизни, а вторичные и последующие браки были весьма редки. Количество разводов хотя и заметно увеличилось по сравнению с дореволюционным периодом, но все равно оставалось незначительным. Например, в 1920 году в г. Казани было зарегистрировано 2554 браков, разводов же всего 27. Аналогичная тенденция наблюдалась и в районах Татарской республики. Например, по Арскому кантону в 1920 году было зарегистрировано 9328 рождений (4847 мальчиков и 4481 девочка), число умерших составило 13620. Было заключено 3269 браков, разводов зарегистрировано 642  [НА РТ, ф.Р-191, оп.1,д.23, л.102].

Переписка заведующих местными отделами гражданской регистрации с Окружным отделом ЗАГС этого периода содержит неоднократные просьбы о снабжении их книгами, печатями, штемпелями, канцелярскими принадлежностями. Перечень канцелярских товаров включал в себя карандаши и ручки для перьев, черные и красные чернила, нитки и иголки для подшивки бумаг, стеариновые свечи и спички, ленты для пишущих машинок, копировальную и писчую бумагу. Свечи и керосин были особенно актуальны в связи с тем, что в помещениях местных отделов электрическое освещение отсутствовало, а сотрудники часто оставались на работе до позднего вечера. Недостаток книг и бумаги приводил к тому, что иногда посетителям приходилось отказывать в регистрации некоторых актов (кроме рождений, браков и смертей), а в некоторых волостных ЗАГСах Мамадышского уезда часть работы выполнять на … березовой коре! [НА РТ, ф.Р-191, оп.1, д.9, л.58; д.14, л.3, 274].

В зимнее время переписка зачастую содержала настойчивые просьбы о снабжении отделов дровами, т.к. в учреждениях того времени было печное отопление. «Вновь прошу поспешить присылкою дров для отопления занимаемого отделом помещения, – обращался в январе 1919 года заведующий одного из местных отделов г. Казани, – так как в виду наступления сильных морозов совершенно невозможно заниматься» [НА РТ, ф.Р-191, оп.1, д.9, л.12].

Несмотря на трудности, сотрудники отделов прилагали все усилия, чтобы работа по метрикации населения проходила в четком соответствии с законами и нормативными актами молодого советского государства. Осознание и понимание всей важности и нужности  их деятельности звучит в словах заведующего  Казанским окружным отделом ЗАГС, высказанных  в далеком 1920 году:  «… если принять во внимание, что каждый акт гражданского состояния есть основание для возникновения, прекращения или изменения прав и обязанностей каждого гражданина как по отношению к государству, так и к отдельным личностям, то становится бесспорным, что и необходимость отмечать естественные события в жизни каждого гражданина должна считаться государственным делом первой важности» [НА РТ, ф.Р-191, оп.1, д.14, л.259].

В связи с образованием Татарской республики в июне 1920 года был подготовлен новый проект штатов Окружного и местных отделов ЗАГС. По сравнению с 1919 годом, когда штат Окружного отдела гражданской регистрации составлял 5 человек, предполагалось увеличить его до 10 человек. Штаты местных отделов должны были вырасти с 4 до 7 человек  [НА РТ, ф.Р-116, оп.1, д.264, л.3; ф.Р-191, оп.1, д.14, л.283].

Обследование Окружного отдела ЗАГС, проведенное Рабоче-Крестьянской инспекцией в августе 1920 года, показало, что учреждение состоит из общего отдела, находящегося по ул. Б. Проломная, д. 54, и архивного отдела, размещающегося в крепости (Кремле), в здании бывшей Казанской Духовной Консистории. Несмотря на то, что штат отдела увеличился до 15 человек, в действительности работу вели 8 служащих. В местных отделах ЗАГС кадровый вопрос стоял не менее остро: при штате в 42 человека в них служило всего 28 [НА РТ, ф.Р-191, оп.1, д.1, д.14, л.355].

На основании циркуляра Центрозагса от 14 июля 1920 года, был организован городской отдел ЗАГС, ведующий работой 7 подотделов местных ЗАГСов г. Казани [НА РТ, ф.Р-191, оп.1, д. 38, л.70]. Согласно распоряжению Наркомата внутренних дел ТАССР от 27 июня 1921 года, Казанский ГорЗАГС и подведомственные ему местные отделы г. Казани были переданы в ведение Казанского городского отдела управления [НА РТ, ф. Р-191, оп.1, д. 21, л.58].

Тяжелый для Поволжья 1921 год стал  одним из самых трудных и для работников органов ЗАГС. Заведующий отделом ТатЗАГСа неоднократно ходатайствовал перед Наркоматом внутренних дел республики о выдаче продовольственного пайков сотрудникам отделов ЗАГС, которые вследствие плохого питания могли уйти на больничный, что в условиях недоукомплектованности штатов было чревато серьезными последствиями. Но проблема состояла не только в этом. Работа в ЗАГСах нередко была сопряжена с риском для здоровья, когда приходилось по экстренным вызовам выезжать на квартиры больных или умерших в результате заразных заболеваний граждан для немедленной фиксации совершаемых актов [НА РТ, ф.Р-191, оп.1, д.38, л.78].

В 1921 году достиг самой острой фазы и так называемый «книжный» или «бумажный» кризис. Он привел к тому, что во многих волостях регистрация актов велась только в одном экземпляре либо вовсе была приостановлена. ТатЗАГС неоднократно командировал своих представителей в Москву, но лишь в сентябре 1921 года их поездка увенчалась успехом, и в г. Казань поступило более 1,5 тысяч книг, которые были незамедлительно распределены по кантонам республики [НА РТ, ф. Р-191, оп.1, д.38, л. 290, 353, 540].

В архивных документах запечатлена и печальная статистика голодного 1921 года. Так, по данным ТатЗАГСа, за период с 1 августа 1921 г. по 1 января 1922 г. на улицах г. Казани было подобрано 689 беспризорных и голодающих детей, а также 47 умерших от голода людей. По республике цифры составили 1338 детей и 875 человек соответственно [НА РТ, ф. Р-191, оп.1, д.44, л.6, 69].

В связи с образованием СССР 30 декабря 1922 года была развернута подготовка к созданию нового семейного кодекса.  Соответствующий Кодекс о браке, семье и опеке (КоБСО) был принят 19 ноября 1926 года. 

Наиболее существенным нововведением этого документа было придание правового значения фактическим брачным отношениям. Регистрация брака не была отменена, но фактические брачные отношения были во многом приравнены к зарегистрированному браку. Кодекс устанавливал единый брачный возраст для мужчин и женщин 18 лет.

Расторжение брака в суде было отменено. Любой брак расторгался в органах ЗАГС, причем без вызова второго супруга, которому только сообщалось о факте развода. Запись об отце внебрачного ребенка производилась по заявлению матери, поданном после рождения ребенка. При этом никаких доказательств от нее не требовалось. Отцу лишь сообщалось о такой записи и предоставлялось право обжаловать ее в суде в течение одного года.

Еще одним нововведением КоБСО стал переход от принципа раздельности к принципу общности в супружеском имуществе. Начиная с 1926 г. на всей территории СССР устанавливается правило, согласно которому все имущество, нажитое в браке, является общей собственностью супругов. Размер доли каждого из супругов в таком имуществе определялся при ее разделе судом.

В развитии норм Кодекса о браке, семье и опеке в 1933 году была принята  Инструкция о порядке регистрации актов гражданского состояния, которая подробно регламентировала вопросы регистрации актов гражданского состояния. 

В условиях административно-командной системы, сложившейся в стране в начале 1930-х годов, внимание к деятельности органов ЗАГС усиливается. Ведомство, хранящее первостепенную информацию по текущему учету населения, в июле 1934 года было окончательно включено в структуру подразделений Наркомата внутренних дел. Все сотрудники отделов ЗАГС получили милицейские чины, а начальники отделов стали офицерами НКВД. С 27 августа 1937 года общее руководство работой органов ЗАГС стал осуществлять Отдел актов гражданского состояния НКВД СССР. Работой органов, регистрирующих акты гражданского состояния в союзных и автономных республиках, краях и областях, руководили соответственно отделы актов гражданского состояния НКВД союзных и автономных республик, краевых и областных управлений НКВД. В августе 1937 года Приказом НКВД была утверждена Инструкция о порядке регистрации актов гражданского состояния. 

Отделы ЗАГС работали в тесном контакте с органами здравоохранения, внутренних дел и военными комиссариатами. В конце 1930-х годов стала налаживаться работа по охране материнства и детства, был усилен контроль за деятельностью медицинских организаций. Так, например, в 1936 году был принят закон «О запрещении абортов, увеличении материальной помощи роженицам, установлении государственной помощи многосемейным, расширении сети родильных домов, детских яслей и детских садов, усилении уголовного наказания за неуплату алиментов и некоторых изменениях в законодательстве о разводах». 

Принимались дополнительные меры по укреплению семьи. Чтобы уменьшилось число легкомысленных разводов, в соответствии с постановлением ЦИК и СНК СССР от 27 июня 1936 года процедуру развода усложнили: требовалась обязательная явка обоих супругов в ЗАГС, в паспорте делалась отметка о разводе, увеличивалась пошлина за его оформление.

В годы Великой Отечественной войны органы ЗАГС несмотря на все сложности в полном объеме выполняли возложенные на них функции. Граждане продолжали вступать в брак, разводиться, регистрировать рождение детей. Частыми были случаи усыновления, в связи с чем 8 сентября 1943 года был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР об усыновлении. Согласно Указу усыновленные дети приравнивались к родным.

Очевидно, что сложившаяся в результате войны демографическая ситуация потребовала усиления внимания со стороны государства к проблемам семьи, укреплению семейных отношений. На это был направлен и Указ Президиума Верховного Совета ССР от 8 июля 1944 года «Об увеличении государственной помощи беременным женщинам, многодетным и одиноким матерям, усилении материнства и детства, об установлении почетного звания «Мать-героиня», учреждение ордена «Материнская слава» и медали «Медаль материнства». В соответствии с Указом была вновь установлена обязательная регистрация брака. Все супружеские пары, состоящие в фактических брачных отношениях, для их официального признания обязаны были зарегистрировать брак в органах ЗАГС. Значительные изменения претерпела и процедура развода. Утверждался только судебный порядок расторжения брака, в процессе которого народный суд был обязан приложить усилия к примирению супругов.

После окончания Великой Отечественной войны работа органов ЗАГС продолжала оставаться в поле зрения правительства.  Постановление Совета Народных Комиссаров РСФСР от 8 января 1946 «О мероприятиях по упорядочению регистрации актов гражданского состояния» обязывало предоставить до 1 марта 1946 года районным и городским бюро ЗАГС благоустроенные помещения, предусмотрев при этом отведение отдельных комнат для ожидания и зала для регистрации брака и рождения. В срок до 1 апреля 1946 года местные власти должны были привести в порядок все помещения, оборудовать их необходимой мебелью, инвентарём и обеспечить содержание их в образцовом порядке. В том же году НКВД было переименовано в Министерство внутренних дел.

С 25 октября 1956 года органы ЗАГС были выведены из подчинения МВД и переданы в ведение местных Советов депутатов трудящихся. А в соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР № 524 от 7 июня 1957 г. «Об организации руководства ЗАГСами» в штатах Совета Министров автономных республик, крайисполкомов, облисполкомов и горисполкомов городов республиканского подчинения появились должности инспекторов по ЗАГС для руководства и контроля за работой данных органов на местах. Методическое руководство деятельностью органов ЗАГС было возложено на Министерство юстиции РСФСР, в составе центрального аппарата которого был создан специальный отдел. 20 января 1958 г. Министерством юстиции РСФСР была утверждена «Инструкция о порядке регистрации актов гражданского состояния». В ней содержались требования к регистрации рождения, брака, усыновления, расторжения брака, смерти, изменений фамилий и имен, а также правила заполнения бланков актовых записей. В Инструкции нашли отражение и вопросы отчетности о регистрации актов гражданского состояния, учета бланков свидетельств, требования к хранению актов в архивах ЗАГС. Документ содержал образцы актовых записей,  бланков свидетельств, форм справок, штампов и препроводительных ведомостей.

В связи с передачей функций по регистрации актов гражданского состояния исполкомам местных Советов депутатов трудящихся, архивы ЗАГСов автономных республик, краев и областей были переданы в непосредственное ведение Совета Министров автономных республик, крайисполкомов и облисполкомов. Это позволило улучшить работу органов ЗАГС. Вместе с тем, как свидетельствует письмо Отдела по ЗАГСам Министерства юстиции РСФСР «Об упорядочении работы архивов ЗАГСа автономных республик, краев и областей РСФСР» от 9 октября 1958 г., в работе архивов ЗАГС были выявлены серьезные недостатки. Было рекомендовано обратить внимание на организацию культурного приема граждан и на создание надлежащих условий в приемных комнатах архивов. Если условия хранения актовых записей не отвечали предъявляемым требованиям, необходимо было поставить вопрос о предоставлении архиву ЗАГСа соответствующего помещения, оборудовании архива стеллажами, шкафами и т.п.

Постановлением Совета Министров РСФСР от 16 февраля 1959 года «О структуре и штатах центрального аппарата Министерства юстиции РСФСР» Отдел нотариата и отдел по ЗАГСам были объединены в Отдел нотариата и ЗАГСов.

После принятия Постановления Совмина РСФСР от 18 февраля 1964 года «О внедрении в быт советских людей новых гражданских обрядов» были намечены серьёзные меры по пересмотру всей сложившейся системы работы органов ЗАГС. Новые помещения для отделов ЗАГС отныне должны были строиться по специальным архитектурно-планировочным проектам с залами, в которых была предусмотрена торжественная регистрация брака. Разрабатывались ритуалы проведения торжественной регистрации рождения, проводившейся во Дворцах культуры, Домах пионеров, клубах, родильных домах, а также обряды гражданской панихиды. Регистрацию смерти проводили непосредственно в помещениях магазинов похоронного обслуживания. Создавались и совершенствовались новые советские обряды торжественного вручения паспортов, проводы молодежи в армию, вечера молодой семьи.

В 1968 году впервые был принят общесоюзный семейно-правовой акт «Основы законодательства о браке и семье Союза ССР и республик», а в  1969 году – Кодекс о браке и семье РСФСР. В соответствии с ним официально признавался лишь брак, зарегистрированный в органах ЗАГС. Фактический брак по-прежнему не порождал никаких правовых последствий. Основанием к разводу считался непоправимый распад семьи. При отсутствии у супругов несовершеннолетних детей или споров по поводу имущества развод по взаимному согласию производился в органах ЗАГС. В соответствии с Кодексом регистрация актов гражданского состояния в городах и районах стала производиться отделами (бюро) ЗАГС исполнительных комитетов районных, городских Советов народных депутатов, а в поселковых и сельских населенных пунктах – непосредственно исполнительными комитетами поселковых и сельских Советов народных депутатов. Этим Кодексом органы ЗАГС руководствовались вплоть до 1997 года.

Постановлением Совета Министров ТАССР от 10 января 1969 г. был образован Отдел записей актов гражданского состояния (ЗАГС) Совета Министров ТАССР. Согласно штатному расписанию Отдел включал 10 штатных единиц. На него возлагался широкий круг задач: организация работы органов ЗАГС по торжественной регистрации браков и рождений, проверка работы районных и городских бюро ЗАГС, а также исполкомов сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся по регистрации ими актов гражданского состояния, анализ показателей учета естественного движения населения, обеспечение хранения вторых экземпляров книг актов гражданского состояния и т.д.   

Общее методическое руководство работой органов ЗАГС в СССР осуществляли в период с 1957 по 1971 год – Юридическая комиссия при Совете Министров РСФСР, а в дальнейшем – Министерство юстиции РСФСР.

После распада СССР в Российской Федерации произошло существенное изменение норм семейного законодательства. В 1994 году Государственной Думой была создана рабочая группа по подготовке нового Семейного кодекса, принятие которого состоялось 8 декабря 1995 года. С 1 марта 1996 года он вступил в силу. Этот кодекс, а также Федеральный закон от 15 ноября 1997 г.  № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» и «Административный регламент предоставления государственной услуги по государственной регистрации актов гражданского состояния», утвержденный Министерством юстиции России 29 ноября 2011 года, в настоящее время являются основополагающими в работе органов ЗАГС.

В современных условиях на органы записи актов гражданского состояния возлагаются важнейшие задачи по обеспечению законности, охране и защите прав граждан, а также общественных и государственных интересов. В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 15 ноября 1997 г. №143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» управления (агентства, комитеты) ЗАГС созданы во всех субъектах Российской Федерации и являются органами исполнительной власти специальной компетенции, отвечающими за реализацию государственных полномочий Российской Федерации по регистрации актов гражданского состояния. Указанные полномочия могут быть также делегированы органам местного самоуправления путем принятия соответствующего закона субъекта Российской Федерации. В этом случае ЗАГС становится структурным подразделением исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления муниципального образования.

В соответствии с Законом Республики Татарстан от 30 декабря 2005 г. N 146-ЗРТ «О наделении органов местного самоуправления в Республике Татарстан полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния» полномочия по регистрации актов гражданского состояния переданы всем муниципалитетам, вплоть до сельских поселений. Общее управление деятельностью по регистрации актов гражданского состояния осуществляет Управление ЗАГС Кабинета Министров Республики Татарстан, которое было создано 23 декабря 1999 года путем преобразования Отдела записей актов гражданского состояния Кабинета Министров Республики Татарстан.

Сегодня органы записи актов гражданского состояния республики – это современные учреждения, которые динамично развиваются, постоянно совершенствуют формы и методы своей работы, широко реализуют механизмы предоставления услуг через сеть Интернет и активно участвуют в системе межведомственного электронного взаимодействия.

Важное место в их деятельности в 2017-2020 гг. было отведено переводу записей актов гражданского состояния в электронный вид. Приоритетной задачей выступало формирование Единого государственного реестра ЗАГС.  Этот глобальный информационный ресурс является эталонным источником сведений о каждом гражданине нашей страны. Его актуализация осуществляется непрерывно в режиме онлайн. Кроме того, создание объединенной федеральной базы записей актов гражданского состояния позволяет уйти от архаичного ведомственного бумажного документооборота, многократно ускорив работу органов ЗАГС. Также созданный ресурс является одним из основных источников формирования Единого регистра населения.

Технологические процессы, занимавшие ранее от одного до трех месяцев и более, могут осуществляться в течение дня или даже нескольких минут благодаря взаимодействию органов ЗАГС разных субъектов РФ только в электронной форме. По сути, для отрасли это означает настоящую цифровую революцию, информационный прорыв в XXI век.

Последнее обновление: 28 апреля 2021 г., 10:09

Инструкция о порядке регистрации актов гражданского состояния [Текст] : [Утв. 20/I 1958 г.]

Начнем
с истории.

18
декабря 1917 года был принят декрет СНК
РСФСР «О гражданском браке, о детях и о
ведении книг актов состояния», уничтоживший
старый порядок ведения актовых записей.
За церковью оставили культовые функции,
то есть там и позже регистрировали
крещения, венчания и отпевания, но
рождение, брак и смерть
с тех пор намеревалось регистрировать
само государство. В результате часть
метрических записей утеряна, часть
рождений, браков и смертей не
зарегистрирована, часть актовых записей
написана задним числом и, в результате,
даты, места и годы рождения в разных
документах и источниках могут быть
перепутаны.

Итак,
рассматриваем процесс передачи
метрических книг. Сначала предполагалось,
что функция регистрации будет передана
земским органам. III Всероссийский съезд
Советов в январе 1918 года
вынес решение о повсеместной ликвидации
земств, но осуществлено это было не
немедленно, 1 марта 1918 года,
то есть, когда решение о ликвидации уже
приняли, в нормативных документах
предлагалось использовать «налаженный
механизм» исполнительной власти —
городскую или земскую управу, при условии
признания ею власти Советов и
ответственности за свою работу перед
ними. Но чем дальше от Москвы, тем позже
были ликвидированы земства.

В
некоторых местах регистрацию вели при
нотариальных отделах советов рабочих,
крестьянских и красноармейских депутатов,
а в некоторых не вели вообще. В Москве,
например, подотделы ЗАГС при административных
отделах районных Советов
депутатов открылись 1 января 1919
года.

14
октября 1919 года Центрозагс разослал
циркуляр о законной силе метрических
свидетельств. Признавались законными
все документы о рождениях, смертях и
браках, выданные религиозными
или соответствующими им организациями
не позднее 31 декабря 1917 года, а также
метрические документы (с той же
ограничительной датой выдачи) о
религиозных браках, совершенных не
позднее 20 декабря 1917 года. После этого
циркуляра, то есть в конце 1919 года,
органы ЗАГС более активно занялись
концентрацией у себя метрических
церковных книг, забирая к себе
соответствующие книги из церквей своей
территории. Как правило, при изменении
административно-территориального
деления, все соответствующие фонды
передают, но часть их может (вовсе не по
злому умыслу) остаться и на старом месте.

Часто
записи, включая и место рождения,
делались «со слов» и вполне могли
содержать в себе данные, не соответствующие
действительности.

Из
отдаленных деревень в волостные
исполкомы идти было
далеко, да и специалистов не было. По
этой причине многие акты оставались не
зарегистрированными, или в лучшем случае
составлялись неграмотные актовые книги.
Записи вели небрежно, акты в книгах не
подписывались должностными лицами,
записи аннулировались техническими
сотрудниками без указания причины и
основания аннулирования. Никаких
оговорок об исправлении слов текста не
делалось.

Примерно
в середине 1920 года вместо
метрических книг ввели специальные
формы записей актов гражданского
состояния. На каждый факт изменения
гражданского состояния составляли
отдельный акт в двух экземплярах, которые
юридически имели одинаковую силу. Бланки
отпечатали типографским способом в
виде анкеты, которая должна была
заполняться от руки и затем должным
образом оформляться (заверяться
подписями должностных лиц и печатью).
Записи актов гражданского
состояния сшивались в актовую книгу.

Очень
часто менялось административное
подчинение органов ЗАГС, что вносило
в этот процесс еще большую путаницу,
поскольку одновременно постоянно
менялась форма актовых записей.

Далеко
не все актовые записи передавались в
архивы вовремя и даже часть метрических
книг до сих пор хранится на местах, в
местных органах ЗАГС – при отсутствии
их в областном архиве.

В
июле 1934 года органы ЗАГС как ведомство,
хранящее первостепенную информацию по
текущему учету населения, были включены
в структуру подразделений Наркомата
внутренних дел. Сотрудников отделов
ЗАГС ранжировали по милицейским чинам,
начальники отделов получили лейтенантские
погоны. И вот тогда, в работе органов
ЗАГС попытались навести порядок. 27 июня
1936 года было принято Постановление ВЦИК
о своевременной регистрации актов
рождения и смерти. 29 августа 1937 года
Приказом НКВД была утверждена Инструкция
о порядке регистрации актов гражданского
состояния.

Но
тут началась война.

Во
время войны акты гражданского состояния
во многих местах вообще не регистрировали.
Например, в Ленинграде во время блокады
мало кто ходил в органы ЗАГС
оформлять факт смерти,
потому что там были огромные очереди.
И, безусловно, получить сведения по
персоналиям о смерти во время блокады
очень трудно.

8
сентября 1943 года был принят Указ
Президиума Верховного Совета СССР об
усыновлении, в котором предусматривалась
возможность записи усыновленных детей
в качестве родных детей. Актовые записи
при этом исправлялись. Все супружеские
пары, состоящие в фактических брачных
отношениях, для их официального признания
(узаконения) обязаны были зарегистрировать
брак в органах ЗАГС. Если фактический
брак не был зарегистрирован, он сохранял
правовую силу только до 8 июля 1944 года.

В
ряде регионов, затронутых Великой
Отечественной войной, есть пробелы в
актовых записях за 10, 20 и более лет. В
1945-1950 годах в связи с обменом паспортов
в отделах ЗАГС резко увеличилось
количество дел по восстановлению актовых
записей и их изменению, то есть существенная
часть актовых записей восстановлены,
возможно, изначально они были совсем
другие.

На
сегодняшний день бывает, что бланк
свидетельства, подтверждающего
факт государственной регистрации акта
гражданского состояния, содержит
больше строк, чем содержится
данных в актовых записях,
находящихся на хранении
в органах ЗАГС и государственных
архивах. Это связано с
тем, что форма бланков
актовых записей многократно менялась,
то добавляя сведения, то урезая. До конца
1960-х — начала 1970-х годов информация в
актовых записях была крайне скудна. В
записях о брачующихся и умерших дату
и место рождения как правило не указывали,
только возраст. Мало того, в записях о
рождении не было
графы «место рождения»
и графы «отчество ребенка». Естественно,
что до определенного периода не было
сведений о гражданстве. При этом повторное
свидетельство или справка выписываются
в соответствии с актовой записью.

В
связи с малой грамотностью специалистов
очень часто допускались ошибки в
заполнении актовой записи. Встречаются
записи, например, о браке за первую
половину прошлого века, где строки о
фамилии, имени, отчестве как жениха, так
и невесты заполнены с ошибками. В таких
случаях человеку, нуждающемуся в
повторном документе, приходится
обращаться в орган ЗАГС по вопросу
внесения исправлений или изменений в
записи актов гражданского состояния.

Так
и в архиве Управления ЗАГС Курганской
области (далее — Управление) есть такие
пробелы сроком в 10 лет. По архиву отдела
ЗАГС Альменевского района отсутствуют
актовые книги за период с 1930 по 1939 год.
По отделам ЗАГС Администраций Катайского,
Куртамышского, Притобольного, Петуховского
и некоторых других районов отсутствуют
актовые книги за период с 1930 по 1934 год.
За период военных лет часто встречается
отсутствие актовых записей по некоторым
сельским советам.

В
соответствии с Федеральным
законом №143-ФЗ «Об актах гражданского
состояния», актовые книги, собранные
из первых экземпляров записей актов
гражданского состояния, и метрические
книги по истечении 100 лет со дня их
составления передают на постоянное
хранение в государственные архивы.

Актовые
книги из отделов
ЗАГС органов местного самоуправления
передают в орган ЗАГС соответствующего
субъекта Российской Федерации, чтобы
сверить актовые книги с их вторыми
экземплярами, а потом передать в
государственный архив. После сверки
вторые экземпляры
актовых записей уничтожают, а
первые экземпляры передают в государственные
архивы.

Если
в орган ЗАГС субъекта (например,
в Управление) поступил
запрос на выдачу повторного
свидетельства, а записи за
определенный период уже переданы
на хранение в государственный архив, в
данном примере Управление запрашивает
из Государственного
архива Курганской области
(далее — Госархив) копию соответствующей
записи акта гражданского состояния,
либо архивную справку, на основании
которой выдается повторное
свидетельство. Архивная
справка, подтверждающая факт регистрации
гражданского состояния, в данном случае
выдается специалистами Госархива.

Тем
не менее, обратиться в Госархив
или органы ЗАГС за документом,
подтверждающим факт государственной
регистрации акта гражданского состояния
иногда просто заставляют жизненные
обстоятельства. 

Информация подготовлена специалистом 1 разряда сектора учёта и хранения записей актов гражданского состояния Управления ЗАГС О.А. Бруснициной

20.10.2011

Фотографии к статье